城镇土地使用制度改革已经走了近三十年的历程。当年,深圳敲响了从无偿划拨到有偿使用的“第一槌”，时任国家土地管理局局长的王先进曾到人民大会堂接受人大常委会委员的质询。

　　近日，在北京中日友好医院的病榻前，这位78岁的“老土地”，向《瞭望》新闻周刊讲述了城镇土地使用制度改革的曲折道路以及他的遗憾。

　　改革无穷期，仍须探索前进

　　中国的改革，应该说是先从农村土地使用制度改革开始的，从土地集体经营改为家庭承包责任制。当时，我在地方任地委书记、省委书记，参与组织领导了这场土地改革运动。1986年调任新成立的国家土地管理局局长，也是负责与土地制度有关的改革。看来我与土地制度改革是有缘分的。

　　我在国家土地管理局工作了八个年头，主要抓了三项大的改革。第一，根据中央决定，组织全国上下建立了全国城乡统一的土地管理体制。这项改革，争论异常激烈。从1986年国务院第100次常务会议，到1994年国务院召开的部门联席会议，一直争论了八年才基本解决。第二，建立了以划定基本农田保护区为主要内容的耕地保护制度。这项制度，国家土地管理局建局之初就开始酝酿准备，直到1989年国家土地管理局和农业部在湖北荆州地区召开全国第一次基本农田保护工作会议，才正式确定下来，1994年国务院通过了《基本农田保护条例》。第三，建立了以出让、转让为主要形式的城镇国有土地使用制度。这是一项影响深远的重大改革。

　　这三项改革，打下了现代土地管理制度的坚实基础。国家土地管理局存在了12年，但坚持这三项基本制度，已成为国土资源部的重要职能，并得到巩固与发展。

　　改革序幕拉开

　　改革开放初期，许多改革是“摸着石头过河”，城镇土地制度改革也是如此。我国城市土地使用制度，长期实行政府划拨，无偿使用、无限期使用、不允许转让流动。这显然不适应改革开放的需要，首先碰到的是引进外资办企业需要用土地，怎么办？当时意见比较统一：有偿使用，收费。1979年我国出台了《中外合资经营企业法》，规定对外资企业征收土地使用费。1980年国务院又制定了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，明确指出不论是新征用土地，还是利用原有企业的场地，中外合资企业用地都应计收场地使用费。这就改变了土地无偿使用的制度。这应该是城镇土地使用制度改革的开始。但由于只限于中外合资企业，范围很小，只能算是序幕。

　　国内企业怎么办，要不要实行改革？这期间，有些专家和有关部门对土地有偿使用正在进行研究。1982年深圳特区开始征收土地使用费，1984年抚顺市在经营企业中开征土地使用费试验。根据当时的研究和深圳、抚顺的实践，1986年12月，国家土地管理局向国务院写了报告，提出全国普遍开征土地使用费。理由是：第一，国家对城市基础设施建设投入了大量资金，提高了土地使用价值，因此土地应该有偿使用；第二，要节约用地，保护耕地，只有法律手段不行，还要用经济手段，用地要付出高额成本，让土地使用者建立自我约束机制；第三，马克思地租理论也认为：“消灭土地私有制并不要求取消地租”，收费有据。

　　但在当时，收土地使用费还是收土地使用税，理论界特别是部门之间争论非常激烈。有的说，目前企业经济困难，不能收费；有的说，国家财政困难，要收税；有的说，城镇基础设施建设资金严重不足，应该收费；有的说，马克思主义认为“消灭土地私有制并不要求取消地租”，应该名正言顺地收地租。在这种背景下，国家土地管理局的报告迟迟没有得到批复。1988年，国务院发布了《城镇土地使用税条例》，这等于给税费之争作了一个结论。在这种情况下，收土地使用费的试验难以继续，全面征收土地使用费更无法进行了。但不论收费还是收税，仍没有触动土地有偿使用制度的根本问题。

　　突破禁区，创建土地市场

　　深圳特区是全国各项改革的试验区。经过几年的改革试验，他们觉得要进一步改革开放，必须改革现有的土地收费制度，没有土地市场，就没有完整的商品经济体制。深圳市国土局的任务是研究进一步改革土地使用制度，建立土地市场，向特区提出报告。1986年12月，我正好到深圳调查研究，听了他们的汇报，很受启发。对他们提出的“没有土地市场就没有完整的商品经济体制”这句话很感兴趣，觉得土地使用制度改革有出路了。与此同时，上海也在根据国务院领导的意见进行了类似的研究。于是，国家土地管理局专门召开会议，部署调查各地对土地使用制度改革的研究试验情况，提出进一步推动改革的意见。

　　1987年2月，国务院领导同志谷牧召开外资领导小组会议，我作为领导小组成员参加了会议。谷牧在会上传达了国务院主要领导同志的意见，能不能转让一部分城市土地，吸收些外资，加快城市建设。因事前我对深圳的情况有些了解，也有进一步的思考，我立即表示赞同，并讲了三条意见：第一，转让的是土地使用权，不是所有权；第二，转让土地要有一定年期，不是无限期的，到时无偿收回；第三，要按不同年期收取一定的租金。只要把握这三条原则，搞土地转让就不会有问题。大家都表示赞同。会议决定，由国家土地管理局和国务院法制办组织试点。

　　国家土地管理局很快召开了部分城市土地管理局长座谈会，研究部署土地使用制度改革试点工作要求与会城市做好准备。会后国家土地管理局进行了反复深入的调查研究，多次请各方面专家进行讨论，查看境内外有关资料并经常与试点城市沟通，历时9个月时间，于1987年11月向国务院提交了试点报告。报告提出了七条原则：一是土地所有者与使用者的基本权利法律关系；二是土地最高使用年限以50年为宜，到期无偿收回，使用者也可申请继续使用；三是土地取得方式为招标、拍卖、协议出让；四是确定地价的原则；五是土地转让收税，增值时收增值税；六是土地使用权必须登记方受保护；七是国有土地所有者代表为市、县政府，土地管理部门是土地所有者代表的办事机构(这些原则后来都纳入了法律条款)。报告还提出深圳、上海、天津、广州、福州、厦门等城市为试点地区。

　　国务院很快批转了国家土地管理局的报告，试点很快启动。1987年12月1日，深圳市按照国务院批转的报告精神，首次公开拍卖了一幅面积8588平方米地块50年的使用权，敲响了新中国历史上土地拍卖的“第一槌”，这是一次历史性的突破，具有里程碑式的重大意义。

　　深圳之行打开了我的思路，国务院又赋予了国家土地管理局试点的权力，并批准了试点的基本原则。从此，城镇土地使用制度改革进入了新的历史阶段。